執行摘要
本報告概述了無家可歸者和支持性住房部（HSH）監督的緊急避難所和危機幹預計劃，並評估了它們的優勢和劣勢。主計長辦公室城市績效小組進行了評估，以便對緊急避難所的有效性提供公正的看法，緊急避難所是舊金山無家可歸者應對系統的一個組成部分。本頁包含執行摘要，完整報告 PDF 可在下方下載。舊金山居民一致表示無家可歸是我們城市面臨的最重要問題。 2024 年，1 月的一個晚上就有超過 8,300 人無家可歸，全年有超過 20,000 人尋求無家可歸服務。
舊金山無家可歸者和支持性住房部 (HSH) 負責管理該市的無家可歸者應對系統；緊急避難所是該系統的一個重要組成部分。儘管無家可歸者應對系統的目標是將人們遷入永久性住房，但臨時住所為人們在危機中提供了一個去處，並將人們與支持他們搬入永久性住房的服務聯繫起來。
了解庇護系統運作是評估該市解決無家可歸問題總體目標實現情況的一個重要部分，特別是減少無庇護的無家可歸者。
舊金山審計長辦公室對該市的庇護系統進行了評估，以對其服務提供和績效提供中立的視角。我們採用混合方法，包括訪談、焦點小組、基準測試、資料分析、預算分析和公平分析。
本報告主要分為三個部分：
- 庇護系統的概述。本節的目標是向讀者介紹一個複雜的系統，並讓他們掌握事實，以便對系統的效能做出明智的判斷。
- 對庇護所客戶體驗和結果的分析。
- 有關庇護所政策和運營的調查結果，概述了庇護所繫統當前的優勢和關注領域。
系統概述
庇護所簡介|庇護所的基本目的是為那些原本無家可歸的人提供一個安全、乾淨、有尊嚴的住所，以滿足他們在尋找穩定住房的同時最基本的需求。庇護所是一種短期、緊急資源。人們在避難所居住期間仍被視為無家可歸。
舊金山的庇護系統運作|舊金山的大多數庇護所均由 HSH 資助並由非營利服務提供者營運。 HSH 工作人員負責監控、評估並為庇護所提供技術援助，而非營利組織則負責管理庇護所的日常運作。
每個庇護所的顧客都有權享有基本的生活條件、社會服務和便利設施。此外，根據庇護所的不同，客戶還可以享受一系列現場服務。這些通常包括個案管理、身體和行為醫療保健以及福利登記援助。
庇護系統的大小| 2024 年 9 月，HSH 資助了 20 個不同的非營利組織營運的 33 個庇護所，共有 3,228 張床位/單位。成人系統比其他系統大得多，佔舊金山所有庇護所床位/單位的 87% 以上，並且自 2022 年以來不斷擴大。
避難所集中在城市東部，主要在 Tenderloin，另外還包括 SOMA、Mission 和 Bayview-Hunters Point。
與同等司法管轄區的比較|本報告審查了 12 個與舊金山相似的同等管轄區。
- 舊金山的人均無家可歸者資源（庇護所和住房）比大多數同行都要多。
- 與大多數同業和全國平均水平相比，舊金山將更大比例的床位用於永久性住房。它為住房分配的資金比例較小。大多數同伴庇護系統沒有足夠的床位來容納所有無家可歸的人。
- 報告顯示，舊金山收容所為患有嚴重精神疾病或慢性藥物濫用的患者提供服務的比例在同齡人中最高，但尚不清楚這是否是患者人數的真正差異，還是反映了該市對診斷和治療的重視。
服務的庇護所客戶數|自 2021 年以來，透過庇護系統服務的人數一直在持續增加，從每年 6,859 人增加到 9,913 人。顧客數量的增加既對應於庇護所容量的增加，也對應於 2022 年至 2024 年間無家可歸人數的增加。
住房系統人口統計和公平分析|在 2023 和 2024 財政年度 (FY23、FY24)，大多數庇護所客戶是黑人 (28%) 或白人 (27%)。家庭庇護系統中的大多數客戶是拉丁裔/西班牙裔（61％），而所有其他系統中的大多數客戶都不是（22％）。
無家可歸的男性多於女性。那些具有邊緣化性別認同的人——跨性別、非二元性別、性別認同疑惑者或其他性別認同——與無家可歸的順性別者相比，進入庇護所的可能性要小得多。
儘管這兩種情況都缺少大量數據，但很大一部分客戶認為自己患有殘疾疾病（44％）或物質使用障礙（30％）。
住房系統預算| HSH 24 財政年度預算中約有 25% 用於住房，約 1.76 億美元。庇護所預算很大程度上依賴一次性資金來源，包括國家補助。
按人口和住房類型劃分的實際支出|在 23 財年，我們估計，成人和過渡年齡青年 (TAY) 計畫平均每張床位/單位每晚花費 126.25 美元，而家庭庇護所花費 221.81 美元。非聚集性庇護所比聚集性庇護所成本更高，危機幹預計畫比緊急庇護所或導航中心更昂貴。由於合約和支付數據的結構，確切的支出很難評估。
調查結果：庇護所客戶體驗與結果
客戶安全|在焦點小組中，庇護所的顧客普遍認為安全足夠，儘管個人物品被盜是一個問題。在成人聚集庇護所中，女性焦點小組參與者報告的安全問題比男性參與者更多。 HSH 要求庇護所在開放時間內配備安全人員或保全人員，並制定了多項政策來維護安全，包括武器檢查政策。但安全事故仍時有發生。 2022 年 10 月至 2023 年 5 月期間，庇護所提供者報告整個庇護系統每月平均發生 37 起威脅或暴力行為。
生活條件|多數顧客表示，設施已經非常乾淨。許多庇護所提供者試圖為客戶創造溫馨的環境，但庇護所通常缺乏與住房相同的隱私和舒適度。一些客戶希望在他們的網站上添加額外的社交項目顧客也表示對收容所餐點的品質不滿意，特別是冷凍餐食。這是一種權衡，因為 HSH 已轉向靈活的用餐時間，並採購了更多可以根據需要重新加熱的冷凍食品，以滿足那些日程安排可能與傳統用餐時間不重疊的客戶的需求。
過量服用和死亡|庇護所中經常發生藥物過量和藥物過量逆轉的情況，特別是在為成年人提供服務的庇護所中。庇護系統採取多項預防措施以防止致命的過量用藥。
庇護所內的監督和安全預防措施水準很高，特別是在人群聚集的環境中，這為吸毒者創造了更安全的環境。這使得工作人員能夠在發生藥物過量情況時快速發現並介入以扭轉局面。
過去四年中，因死亡而離開庇護所的人數顯著減少。這一趨勢可能部分反映了新冠疫情及其後果的影響。
庇護所停留模式和長度|雖然庇護是一種緊急幹預措施而不是住房解決方案，但幾乎一半的住宿時間超過一個月。在 COVID-19 疫情期間，當市政府取消了所有限制並管理了大量「就地避難」酒店時，平均逗留時間最長。隨著整個系統逐漸恢復正常運轉，過去兩年住院時間減少。成人庇護所的平均床位每年可容納 3.5 人。在過去四年中，超過一半進入庇護系統的人只住過一次。
庇護客戶住房成就|超過一半的客戶沒有離開庇護所後去了哪裡的記錄，這限制了我們得出有關庇護所結果的結論。各個庇護所的情況差異很大，有些庇護所報告超過 90% 的逃亡者的出境目的地，而有些庇護所只報告 5% 的逃亡者的出境目的地。
即使有可用的退出數據，客戶也會經歷不同的結果。在報告期間的所有客戶中，只有 13% 的客戶搬到了永久住房。對於家庭和 TAY 來說，這一比例高於成年人。整體而言，非集中庇護所的顧客比集中庇護所的顧客更有可能搬到永久性住房。
永久性住房退出率低的原因之一可能是無家可歸者應對系統內外的永久性住房選擇有限。供應商經常報告說，如果客戶不符合永久性支持性住房 (PSH) 的資格，他們就很難想出如何幫助他們。大多數通過協調入境評估的人沒有資格獲得 PSH。
無家可歸者應對系統之外的補貼住房計劃通常有很長的等候名單，並且由於缺乏收入、移民身份或犯罪背景，客戶可能沒有資格享受某些地方或聯邦住房計劃。如果沒有租金補貼，私人租賃單位很可能無法負擔。
未來，HSH 應該評估案件管理服務的有效性，以便更好地了解對案件管理服務的投資是否會影響客戶結果。除了案件管理之外，提供者和客戶都表示希望提供更多全方位服務來滿足客戶的需求。
經驗和結果的公平|客戶焦點小組揭示了不同種族對待遇的看法存在一些差異，但有限的數據使得很難得出有力的結論。拉丁裔或西班牙裔以及只會說西班牙語的人更有可能表示，他們認為收容所的工作人員缺乏同情心或支持。聚集性庇護所更有可能為拉丁裔或西班牙裔客戶提供服務，而非聚集性庇護所更有可能為黑人和白人客戶提供服務。這種差異可能由其他特徵造成，但 HSH 應該探索更多數據來評估庇護系統是否公平地為拉丁裔或西班牙裔客戶提供服務。
退出結果在種族或民族方面幾乎沒有差異，這些差異可能歸因於其他客戶特徵。與其他種族/民族群體相比，白人和美洲原住民陷入無家可歸狀態的可能性略高。
有證據表明存在性別不平等，HSH 應該繼續探索支持女性客戶的方法。
調查結果：庇護所政策與運營
HSH 與供應商之間的合作關係| HSH 與供應商之間的日常合作進展順利。受訪的庇護所提供者普遍報告了與 HSH 專案經理的積極體驗，他們認為 HSH 專案經理是反應迅速、善於解決問題的合作夥伴。
維持公平、全面的庇護政策並讓所有利害關係人滿意是一項挑戰，需要 HSH 平衡相互衝突的目標和優先事項。例如，維護低門檻庇護所有時與為所有客戶提供安全、清潔、穩定的環境的目標相衝突。庇護所的客戶和提供者都對當前庇護所規則的應用表示不滿，並對他們希望改變的政策提出了具體的回饋。
HSH 應該繼續努力，使監測更加全面、更加重視結果。所有庇護所合約都包括績效衡量，但許多合約追蹤的是投入和產出，而不是市政府關心的改善結果。許多庇護合約僅包含單一結果衡量標準，即追蹤客戶對現場服務的滿意度。 HSH 應繼續努力製定簡單、一致且有意義的績效衡量標準作為其績效衡量計劃的一部分。
供應商面臨的資源挑戰|庇護所提供者和 HSH 工作人員都注意到人們對庇護所的期望與為滿足這些期望而分配的資源之間存在很大差距。
在訪談中，供應商不斷表示他們缺乏足夠的資源和權力來管理其場地周圍的街道狀況。最常見的擔憂是缺乏人員。服務提供者表示，當他們能夠找到工作人員時，城市庇護所申訴政策限制了他們對建築物外的大多數行為強制執行懲罰的能力。
提供者也經常指出支持高需求客戶所面臨的挑戰。有些客戶需要專業照護、社會工作和/或治療，但庇護所卻沒有資源提供這些等級的治療。 HSH 已經探索了專門針對老年人的庇護所模式，可以為最有可能患有身體殘疾的人群提供更積極、更集中的支持服務，但目前尚無確定的計劃或時間表來提供這些模式。
庇護所提供者和 HSH 工作人員指出，HSH 的「減少傷害」政策對於讓吸毒者進入庇護所並參與服務非常有效。然而，他們認為，「減少傷害」需要與有需要的患者的治療方案結合。 HSH 目前正在與舊金山公共衛生局 (DPH) 合作開展一個有 20 個房間的試點項目，以提供緊急庇護以及處方成癮藥物和住院治療。
數據可用性和品質|利用現有數據進行評估存在重大挑戰，這使得評估服務的影響或回答有關庇護所如何運作的關鍵問題變得困難。 23 財年和 24 財年的出境目的地中有一半被記錄為缺失或“其他”，並且一些人口統計信息，特別是報告的殘疾或物質使用障礙，有大量缺失報告。