Evaluación del sistema de refugios de San Francisco

Los residentes de San Francisco informan constantemente que la falta de vivienda es el problema más importante que enfrenta nuestra ciudad. En 2024, más de 8300 personas se quedaron sin hogar en una sola noche de enero, y más de 20 000 buscaron servicios para personas sin hogar a lo largo del año.

El Departamento de Viviendas de Apoyo y para Personas sin Hogar de San Francisco (HSH, por sus siglas en inglés) administra el Sistema de Respuesta a las Personas sin Hogar de la ciudad; el refugio de emergencia es un componente fundamental de ese sistema. Si bien el objetivo del Sistema de Respuesta a las Personas sin Hogar es trasladar a las personas a viviendas permanentes, el refugio temporal ofrece un lugar al que pueden acudir las personas cuando están en crisis y las conecta con servicios que las ayudan a mudarse a una vivienda permanente.

Comprender qué tan bien está funcionando el sistema de refugios es una parte importante para evaluar qué tan bien la Ciudad está cumpliendo sus objetivos generales para abordar la falta de vivienda, especialmente en la disminución de la falta de vivienda sin refugio.

La Oficina del Contralor de San Francisco realizó esta evaluación del sistema de refugios de la ciudad para ofrecer una perspectiva neutral sobre la prestación y el desempeño de sus servicios. Utilizamos un enfoque de métodos mixtos, que incluye entrevistas, grupos de discusión, evaluación comparativa, análisis de datos, análisis presupuestario y análisis de equidad.

Este informe está organizado en tres secciones principales:

1. Una descripción general del sistema de refugios. El objetivo de esta sección es presentarles a los lectores un sistema complejo y brindarles datos para que puedan tomar decisiones informadas sobre el desempeño del sistema.
2. Un análisis de las experiencias y resultados de los clientes de refugios .
3. Hallazgos en torno a las políticas y operaciones de refugio , que describen las fortalezas actuales y las áreas de preocupación en el sistema de refugio.

Descripción general del sistema

Introducción al refugio | El propósito fundamental del refugio es proporcionar un lugar seguro, limpio y digno para que las personas que de otro modo no tendrían un refugio puedan satisfacer sus necesidades más básicas mientras buscan una vivienda estable. El refugio es un recurso de emergencia a corto plazo. Se sigue considerando que las personas están sin hogar mientras permanecen en un refugio.

Operaciones del sistema de refugios de San Francisco | La mayoría de los refugios de San Francisco están financiados por HSH y son operados por proveedores de servicios sin fines de lucro. El personal de HSH supervisa, evalúa y brinda asistencia técnica a los refugios, mientras que las organizaciones sin fines de lucro administran las operaciones diarias de los refugios.
Cada cliente del refugio tiene derecho a condiciones de vida básicas, servicios sociales y comodidades. Además, los clientes tienen acceso a una variedad de servicios en el lugar, según el refugio. Estos suelen incluir administración de casos, atención médica física y conductual y asistencia para la inscripción en beneficios.

Tamaño del sistema de refugios | En septiembre de 2024, HSH financió 33 refugios con 3228 camas/unidades operadas por 20 organizaciones sin fines de lucro diferentes. El sistema para adultos es sustancialmente más grande que los demás sistemas, ya que representa más del 87 % de todas las camas/unidades de refugios en San Francisco, y se ha expandido desde 2022.
Los sitios de refugio están agrupados en la parte este de la ciudad, principalmente en Tenderloin, con sitios en SOMA, Mission y Bayview-Hunters Point.

Comparaciones con jurisdicciones pares | Este informe examinó 12 jurisdicciones pares que fueron elegidas por su similitud con San Francisco.

• San Francisco opera más recursos para personas sin hogar (refugios y viviendas) per cápita que la mayoría de sus pares.
• San Francisco destina una mayor proporción de su inventario total de camas a viviendas permanentes que la mayoría de sus pares y que el promedio nacional. Asigna una proporción menor a refugios. La mayoría de los sistemas de refugios de pares no tienen camas suficientes para alojar a todas las personas sin refugio.
• San Francisco informa que atiende la mayor proporción de clientes de refugios con enfermedades mentales graves o abuso crónico de sustancias entre sus pares, aunque no está claro si se trata de una diferencia real en la población de clientes o si refleja el énfasis de la ciudad en el diagnóstico y el tratamiento.

Número de clientes atendidos en refugios | El número de personas atendidas a través del sistema de refugios ha aumentado de manera constante desde 2021, de 6.859 a 9.913 por año. Este aumento de clientes corresponde tanto a un aumento en la capacidad de los refugios como a un aumento en el número de personas sin hogar entre 2022 y 2024.

Análisis demográfico y de equidad del sistema de refugios | En los años fiscales 2023 y 2024 (FY23, FY24), la mayoría de los clientes de los refugios eran negros (28 %) o blancos (27 %). La mayoría de los clientes del sistema de refugios familiares eran latinos/hispanos (61 %), mientras que la mayoría de los clientes de todos los demás sistemas no lo eran (22 %).

Hay más hombres que mujeres sin hogar. Las personas con identidades de género marginadas (transgénero, no binarias, en cuestionamiento u otras identidades de género) tienen muchas menos probabilidades de estar en un refugio que las personas cisgénero sin hogar.

Una gran proporción de clientes se identifican con una condición discapacitante (44%) o un trastorno por uso de sustancias (30%), a pesar de que falta una cantidad significativa de datos para ambas condiciones.

Presupuesto del sistema de refugios | Aproximadamente el 25 % del presupuesto de HSH se destinó a refugios en el año fiscal 2024, o aproximadamente $176 millones. El presupuesto de refugios depende en gran medida de fuentes de financiación únicas, incluidas las subvenciones estatales.

Gasto real por población y tipos de refugio | En el año fiscal 2023, estimamos que, en promedio, los programas para adultos y jóvenes en edad de transición (TAY) cuestan $126,25 por cama/unidad ocupada por noche, mientras que el costo del refugio familiar es de $221,81. El costo del refugio no colectivo es mayor que el de los refugios colectivos, y los programas de intervención en situaciones de crisis son más costosos que el de los refugios de emergencia o los centros de navegación. Es difícil calcular el gasto exacto debido a la estructura de los contratos y los datos de pago.

Resultados: Experiencias de los clientes y resultados en el refugio

Seguridad de los clientes | En los grupos de discusión, los clientes de los refugios generalmente consideraron que la seguridad era adecuada, aunque el robo de pertenencias personales fue un problema. Las participantes de los grupos de discusión femeninas informaron más preocupaciones de seguridad que sus contrapartes masculinas en los refugios para adultos. HSH requiere que los refugios tengan personal de seguridad en el lugar durante el horario de atención y tiene una serie de políticas para mantener la seguridad, incluida una política de control de armas. Aun así, los incidentes de seguridad ocurren con regularidad. Entre octubre de 2022 y mayo de 2023, los proveedores de refugios informaron un promedio de 37 amenazas o actos de violencia por mes en todo el sistema de refugios.

Condiciones de vida | La mayoría de los clientes señalaron que las instalaciones estaban tan limpias como podían estar. Muchos proveedores de refugios intentan crear entornos acogedores para los clientes, pero los refugios suelen carecer de la misma privacidad y comodidad que las viviendas. Algunos clientes querían programas sociales adicionales en sus instalaciones. Los clientes también señalaron su insatisfacción con la calidad de las comidas de los refugios, en particular las comidas congeladas. Esto representa una compensación, ya que HSH ha optado por horarios de comida flexibles y ha adquirido más comidas congeladas que se pueden recalentar a pedido para los clientes cuyos horarios pueden no coincidir con los horarios de comida tradicionales.

Sobredosis y muertes | Las sobredosis y las reversiones de sobredosis ocurren con frecuencia en los refugios, en particular en los refugios que atienden a poblaciones adultas. El sistema de refugios toma numerosas precauciones para prevenir sobredosis fatales.

En los refugios, especialmente en lugares concurridos donde hay mucha gente, se aplican medidas de supervisión y seguridad muy estrictas, lo que crea un entorno más seguro para los consumidores de drogas. Esto permite que el personal detecte rápidamente las sobredosis de drogas cuando ocurren e intervenga para revertirlas.

La muerte como motivo de salida de los refugios ha disminuido significativamente en los últimos cuatro años. Esta tendencia puede reflejar en parte los efectos de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias.

Patrones y duración de las estadías en refugios | Si bien los refugios son una intervención de emergencia más que una solución de vivienda, casi la mitad de las estadías son por más de un mes. La duración media de la estadía fue más alta durante la pandemia de COVID-19, cuando la ciudad eliminó los límites y administró una gran cantidad de hoteles de refugio en el lugar. La duración de la estadía ha disminuido en los últimos dos años a medida que el sistema en general ha trabajado para volver a funcionar con normalidad. La cama promedio de un refugio para adultos atendió a 3,5 personas por año. Durante los últimos cuatro años, más de la mitad de las personas que aparecen en el sistema de refugios tienen una sola estadía.

Resultados de la vivienda de los clientes de los refugios | Más de la mitad de los clientes no tienen un registro de dónde fueron al salir del refugio, lo que limita las conclusiones que podemos sacar sobre los resultados del refugio. Esto varía ampliamente entre los refugios: algunos sitios informan destinos de salida conocidos para más del 90 % de los clientes y otros solo para el 5 %.

Los clientes experimentan resultados mixtos incluso en los datos de salida disponibles. De todos los clientes en el período del informe, solo el 13% salió a una vivienda permanente. Esto fue más alto para las familias y los jóvenes que para los adultos. En general, los clientes en refugios no colectivos tenían más probabilidades de salir a una vivienda permanente que los clientes en refugios colectivos.

Una de las razones de la baja tasa de salidas a viviendas permanentes puede ser la disponibilidad limitada de opciones de vivienda permanente tanto dentro como fuera del sistema de respuesta a las personas sin hogar. Los proveedores informaron con regularidad que les cuesta encontrar la manera de ayudar a los clientes si no reúnen los requisitos para recibir una vivienda de apoyo permanente (PSH, por sus siglas en inglés). La mayoría de las personas que son evaluadas a través de la entrada coordinada no reúnen los requisitos para recibir una PSH.

Los programas de vivienda subsidiada fuera del sistema de respuesta a las personas sin hogar suelen tener largas listas de espera y los clientes pueden no ser elegibles para ciertos programas de vivienda locales o federales debido a la falta de ingresos, estatus migratorio o antecedentes penales. Las unidades de alquiler privadas probablemente estén fuera de su alcance sin un subsidio de alquiler.

En el futuro, HSH debería evaluar la eficacia de los servicios de gestión de casos para comprender mejor si la inversión en ellos está afectando los resultados de los clientes. Además de la gestión de casos, tanto los proveedores como los clientes expresaron su deseo de contar con más servicios integrales para satisfacer las necesidades de los clientes.

Equidad en las experiencias y los resultados | Los grupos de discusión con clientes revelaron algunas diferencias en las percepciones del trato por raza, pero los datos limitados dificultan la obtención de conclusiones sólidas. Los hispanohablantes o latinos y los hispanohablantes monolingües tenían una probabilidad algo mayor de informar que sentían que el personal del refugio no era empático ni comprensivo. Los refugios colectivos tenían una mayor probabilidad de atender a clientes latinos o hispanos, mientras que los refugios no colectivos tenían una mayor probabilidad de atender a clientes negros y blancos. Esta diferencia podría atribuirse a otras características, pero HSH debería explorar datos adicionales para evaluar si el sistema de refugios está atendiendo a clientes latinos o hispanos de manera equitativa.

Existen pocas diferencias en los resultados de la salida según la raza o la etnia, y las diferencias pueden atribuirse a otras características de los clientes. Los clientes blancos y nativos americanos tienen una probabilidad ligeramente mayor de salir de la situación de calle sin techo que otros grupos raciales o étnicos.

Hay cierta evidencia de inequidad por género, y HSH debería seguir explorando formas de apoyar a sus clientas.

Resultados: Políticas y operaciones de los refugios

Asociación entre HSH y los proveedores | La colaboración diaria entre HSH y los proveedores va bien. Los proveedores de refugios entrevistados informaron de experiencias positivas con sus gerentes de programas de HSH, a quienes consideraban socios muy receptivos y capaces de resolver problemas.

Mantener políticas de alojamiento justas e integrales que satisfagan a todas las partes interesadas es un desafío y requiere que HSH equilibre objetivos y prioridades contrapuestos. Por ejemplo, mantener alojamientos con pocas barreras a veces entra en conflicto con el objetivo de proporcionar entornos seguros, limpios y estabilizadores para todos los clientes. Tanto los clientes como los proveedores de alojamiento expresaron su frustración con la aplicación de las normas actuales de alojamiento y brindaron comentarios específicos sobre las políticas que les gustaría cambiar.

HSH debe seguir trabajando para que el seguimiento sea más exhaustivo y esté centrado en los resultados. Todos los contratos de alojamiento incluyen medidas de desempeño, pero muchos hacen un seguimiento de los insumos y los resultados, no de los resultados que la ciudad desea mejorar. Muchos contratos de alojamiento solo incluyen una única medida de resultados, que hace un seguimiento de la satisfacción del cliente con los servicios en el lugar. HSH debe seguir trabajando para desarrollar medidas de desempeño simples, coherentes y significativas como parte de su Plan de medición del desempeño.

Desafíos de recursos para los proveedores | Tanto los proveedores de refugio como el personal de HSH notaron una brecha significativa entre las expectativas de las personas en cuanto al refugio y los recursos asignados para satisfacer esas expectativas.

Durante las entrevistas, los proveedores dijeron continuamente que carecían de los recursos y la autoridad adecuados para gestionar las condiciones de las calles alrededor de su sitio. La preocupación más común era la falta de personal. Los proveedores dijeron que cuando podían encontrar personal, la Política de quejas sobre refugios de la ciudad limitaba su capacidad para hacer cumplir las consecuencias de la mayoría de las conductas fuera del edificio.

Los proveedores también señalaron con frecuencia los desafíos que implica brindar apoyo a los clientes con mayores necesidades. Algunos clientes requieren atención de enfermería especializada, trabajo social o terapia en niveles que el refugio no tiene los recursos para brindar. HSH ha explorado modelos de refugio específicos para personas mayores que podrían brindar servicios de apoyo más activos y concentrados para las poblaciones con mayor probabilidad de tener discapacidades físicas; sin embargo, no hay un plan confirmado ni un cronograma para ofrecer estos modelos en esta etapa.

Los proveedores de refugios y el personal de HSH señalaron que la política de reducción de daños de HSH está funcionando bien para que los consumidores de drogas ingresen a los refugios y participen en los servicios. Sin embargo, consideraron que la reducción de daños debe combinarse con opciones de tratamiento para los clientes que las desean. HSH está ejecutando actualmente un programa piloto de 20 habitaciones con el Departamento de Salud Pública de San Francisco (DPH) para brindar refugio inmediato y acceso a medicamentos recetados para la adicción y tratamiento residencial.

Disponibilidad y calidad de los datos | Trabajar con los datos disponibles presenta importantes desafíos que dificultan la evaluación del impacto de los servicios o la respuesta a preguntas clave sobre el funcionamiento de los refugios. La mitad de los destinos de salida en los años fiscales 2023 y 2024 se registraron como faltantes u “otros”, y algunos datos demográficos, en particular las discapacidades o los trastornos por consumo de sustancias notificados, tienen un gran número de informes faltantes.